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有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)
保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定
——財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理答記者問
為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，財(cái)政部按照黨中央、國務(wù)院部署，切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。日前，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就相關(guān)問題回答了記者的提問。
我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控
問：目前我國地方政府性債務(wù)的基本情況如何？
答：據(jù)審計(jì)署審計(jì)，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。分級(jí)次看，全國省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。分地區(qū)看，東部11個(gè)省（直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元，占49.65%；中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）政府性債務(wù)余額29250.17億元，占27.29%。
多年來，地方政府通過舉債融資，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對應(yīng)對兩次金融危機(jī)發(fā)揮了一定積極作用。一是為應(yīng)對危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害提供資金支持。在應(yīng)對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機(jī)中，中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券；地方政府通過融資平臺(tái)公司等多方籌集資金，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持；汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級(jí)政府籌措政府性債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建，推動(dòng)災(zāi)后恢復(fù)重建的順利實(shí)施。二是為推動(dòng)民生改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要支撐。截至2010年底，地方各級(jí)政府投入教育、醫(yī)療、科學(xué)文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務(wù)余額達(dá)13753.12億元，投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域的債務(wù)余額達(dá)4016.02億元，有力地促進(jìn)了社會(huì)事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。三是為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。截至2010年底，地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲(chǔ)10208.83億元，占10.62%。這些債務(wù)資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項(xiàng)目建設(shè)，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善，有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁。
問：我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否可控？
答：從審計(jì)結(jié)果看，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。從債務(wù)規(guī)模看，至2010年底，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%。如果按地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府償債責(zé)任計(jì)算，債務(wù)率為70.45%。從債務(wù)結(jié)構(gòu)看，我國政府性債務(wù)以內(nèi)債為主，2010年末地方政府性債務(wù)的債權(quán)人主要以國內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人為主。而且地方政府性債務(wù)是多年累積而成的，30多年來，地方通過自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處于較低水平。從償債條件看，除財(cái)政收入外，我國地方政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過變現(xiàn)資產(chǎn)增強(qiáng)償債能力。此外，我國經(jīng)濟(jì)處于高速增長階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入創(chuàng)造了增長空間，有利于改善其償債條件。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能力強(qiáng)，負(fù)債水平相對適度。有部分地方政府負(fù)債相對其經(jīng)濟(jì)和財(cái)力偏高，但只要采取措施控制新增債務(wù)，規(guī)范當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)融資行為，風(fēng)險(xiǎn)也是可控的。
但也要看到，部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，如個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大等。對部分地區(qū)和行業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，需要未雨綢繆，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府融資平臺(tái)公司管理取得階段性成效
問：近年來中央在加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理方面采取了哪些措施？
答：黨中央、國務(wù)院一直高度重視地方政府性債務(wù)管理。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次指示要加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。2010年6月，國務(wù)院專門下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號(hào)），對加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理工作進(jìn)行全面部署。
為積極貫徹落實(shí)國發(fā)[2010]19號(hào)文件，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門全面部署并督促地方開展規(guī)范融資平臺(tái)公司管理，做了大量工作：一是建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制。為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理工作，財(cái)政部會(huì)同發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)署共同成立了“加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理部際協(xié)調(diào)小組”。二是研究制定實(shí)施細(xì)則。財(cái)政部會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、發(fā)展改革委、人民銀行等部門制定具體實(shí)施方案，細(xì)化相關(guān)政策，制定了《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》，對國發(fā)[2010]19號(hào)文件中的一些概念和政策內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化和說明，并提出加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、確保工作落實(shí)的具體要求等。三是規(guī)范地方各級(jí)政府部門舉債和擔(dān)保承諾行為。為進(jìn)一步依法規(guī)范地方各級(jí)政府部門舉債和擔(dān)保承諾行為，財(cái)政部研究出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方各級(jí)政府部門舉債和擔(dān)保承諾行為的通知》，重申《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)規(guī)定，明確地方各級(jí)政府部門要嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，規(guī)范舉債行為，不得違規(guī)舉借債務(wù)，細(xì)化了國發(fā)[2010]19號(hào)文件堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為的具體情形，并對切實(shí)加強(qiáng)管理和監(jiān)督檢查提出了明確要求。四是研究建立融資平臺(tái)公司債務(wù)會(huì)計(jì)核算制度和管理信息系統(tǒng)。財(cái)政部研究下發(fā)了《地方政府融資平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算暫行辦法》，明確融資平臺(tái)公司要按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、制度的規(guī)定，對其全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告，并就公益性項(xiàng)目債務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)設(shè)置輔助賬簿體系，進(jìn)行輔助核算和報(bào)告。同時(shí)，研究建立全面、系統(tǒng)、規(guī)范的債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度。
按照中央統(tǒng)一部署，各省（區(qū)、市）人民政府積極貫徹落實(shí)國務(wù)院文件精神，全面清理核實(shí)融資平臺(tái)公司債務(wù)，初步摸清債務(wù)底數(shù)，并采取有效措施，規(guī)范管理平臺(tái)公司，取得了階段性成效。清理規(guī)范后，融資平臺(tái)公司融資規(guī)模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制，保留的平臺(tái)公司正在按照市場化原則規(guī)范運(yùn)行，逐步實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等對平臺(tái)公司的信貸管理更加規(guī)范，政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為基本得到制止。
下一步將采取四方面措施
問：下一步財(cái)政部將采取哪些政策措施，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理？
答：按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示精神，財(cái)政部正在會(huì)同有關(guān)部門積極做好加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理各項(xiàng)工作：
一是妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資。融資平臺(tái)公司存量債務(wù)，要按照協(xié)議約定償還，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。認(rèn)真落實(shí)有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任，融資平臺(tái)公司等要抓緊制定償債計(jì)劃，明確償債時(shí)限，切實(shí)承擔(dān)還本付息責(zé)任。對還款來源主要依靠財(cái)政性資金的公益性在建項(xiàng)目，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得繼續(xù)通過融資平臺(tái)公司融資，應(yīng)通過財(cái)政預(yù)算等渠道，或采取市場化方式引導(dǎo)社會(huì)資金解決建設(shè)資金問題。對使用債務(wù)資金的其他項(xiàng)目，原貸款銀行等要認(rèn)真做好重新審核工作，符合規(guī)定和政策要求的，要繼續(xù)按照協(xié)議提供貸款；不符合有關(guān)要求的，地方政府要盡快進(jìn)行清理，妥善處置。
二是繼續(xù)抓緊清理規(guī)范融資平臺(tái)公司。有的在落實(shí)償債責(zé)任和措施后要?jiǎng)冸x融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能；有的要充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作，引進(jìn)民間投資改善股權(quán)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)融資平臺(tái)公司土地登記與管理的合規(guī)性，注入公司的土地必須經(jīng)過合法劃撥或“招、拍、掛”程序。加強(qiáng)對融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等要切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理，嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，按照商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來源。地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。
三是堅(jiān)決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為。地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)以及學(xué)校等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體要嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》、《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方各級(jí)政府部門舉債和擔(dān)保承諾行為的通知》等有關(guān)規(guī)定，不得違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位和企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得在預(yù)算安排之外與其他單位或企業(yè)簽訂回購（BT）協(xié)議，不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。
四是加快研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。按照國發(fā)[2010]19號(hào)文件要求，抓緊研究建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。
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